建议制定专门的公益诉讼法

全国政协委员、陕西省高级法院副院长巩富文

全国政协委员、陕西省高级法院副院长巩富文今年继续关注公益诉讼立法。这是他自2015年以来第6次向全国政协会议提交有关公益诉讼立法提案。

巩富文与公益诉讼之间有着一段不解之缘。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作。陕西是13个试点地区之一，而时任陕西省检察院副检察长的巩富文刚好分管公益诉讼工作。尽管三年前已调到陕西省高级法院工作，但是他对公益诉讼的这份情结仍深埋于心。

“6份提案角度各不相同，有些提案内容已经被民事诉讼法、行政诉讼法吸收了。”巩富文说，目前与公益诉讼相关的法律条文散见于民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法、海洋环境保护法、消费者权益保护法、英雄烈士保护法以及最高法、最高检出台的司法解释等法律法规中。2018年3月，最高法、最高检联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对案件类型、办案程序等作出了更加具体、更具操作性的规定。

“这些法律的修订和出台为公益诉讼打下了立法基础，但也导致‘法出多门’，呈现碎片化、不系统、不全面、不充分的状况。”巩富文说，目前在诉讼主体、案件范围、审理程序等方面存在不尽相同的情况，不利于法律的集中统一实施，与党中央提出的“用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”要求还有较大差距，急需进行整合，制定专门的公益诉讼法。

朱列玉代表：

在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿机制

全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉

“珠江是南方很多省份的母亲河，通过对珠江进行立法保护，协调流域内各地区分工协作，共同保护母亲河，很有必要。”全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉日前接受记者采访时提出，应制定“中华人民共和国珠江保护法”，并在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿机制。

朱列玉建议，通过制定珠江保护法，将流域生态环境保护责任层层分解到各级行政区域；探索建立跨行政区划环境执法机制；在环境公益诉讼中引入惩罚性赔偿机制；以各行政区域下游水质作为区域水质治理是否达标的依据；依法淘汰污染严重的落后产能，落实环境信息公开制度，让全社会参与到保护母亲河行动中来。

值得关注的是，自2012年首次规定了环境民事公益诉讼制度后，公益诉讼在环境保护中发挥着越来越重要的作用。

“目前，我国仍未立法规定环境污染公益诉讼中可以主张惩罚性赔偿，但引入惩罚性赔偿制度具有必要性和迫切性。”朱列玉说，首先，引入惩罚性赔偿可以弥补行政不能的缺陷。排污者往往是较大的企业，这就可能出现环境治理与经济发展之间的冲突。将惩罚性赔偿引入环境公益诉讼，就能使类似于“按日处罚”的这种规定切实发挥作用，弥补行政不能的缺陷。其次，引入惩罚性赔偿也是规制“机会主义行为”的措施之一。企业偷排污水的损害后果可能不会在短时间内显现，部分企业抱着侥幸心理，不愿意去治理污染。基于这种心理以及违法的高额利益，机会主义环境侵权行为就会盛行。最后，引入惩罚性赔偿可以遏制恶意违法超标排污行为。由于一般的侵权赔偿是遵循填平原则，也就是说只对损害部分做到补偿即可，这样的情况下企业往往会选择“低成本”的赔偿额，而不会放弃高额的利润。而引入惩罚性赔偿，则可以在经济成本上驱使企业放弃超标排污。

“因此，可以通过制定珠江保护法，建立环境公益诉讼的惩罚性赔偿制度，填补这方面的法律空白。”朱列玉表示。

孙建博代表：

让生态检察室成为生态资源守护者

全国人大代表、山东省淄博市原山林场发展战略委员会主任孙建博

“与普通刑事犯罪相比，生态环境领域犯罪具有专业性、技术性强，作案手段隐蔽，违法行为摸排难度大，收集证据困难等特点，且造成的直接损失和间接损失难以量化。”5月20日，全国人大代表、山东省淄博市原山林场发展战略委员会主任孙建博接受本报记者采访时表示，检察机关应根据当地的生态环境状况和打击犯罪的现实需要，在基层检察院设立生态功能检察室，依法打击危害生态环境犯罪，为当地生态建设营造公平正义的法治环境。

在孙建博看来，2018年新修订的人民检察院组织法对规范人民检察院的设置和职权，完善人民检察院管理体制和检察权运行机制，保障人民检察院依法履行职责，更好地保障法律正确实施，维护社会公平正义，进一步提升司法公信力，具有重要意义。在完善人民检察院内设机构的有关规定中，规定了派驻检察室和巡回检察监督方式，这一规定为检察机关完善派驻检察和巡回检察相结合的监督工作机制提供了法律依据。

“随着司法改革的持续深入推进，各级检察机关在推动检察工作重心下移、检力下沉的同时，积极探索派驻检察室的规范建设工作和生态环境保护类案专门办理机制，要求各地检察机关充分发挥检察职能，依法打击破坏环境资源犯罪，实现办案工作专业化。”孙建博表示，通过设立生态功能检察室，完善生态环境保护内部协作机制，建立生态环境保护外部联动机制，建立检察室工作常态化履职机制，能够有效延伸检察机关对生态环境保护的服务触角，贴近生态环境保护的一线开展法律监督。

因此，孙建博建议，在今后人民检察院组织法的修订过程中，以法律形式对生态功能检察室的设立和职能予以明确，并将生态功能检察室受案范围拓展到环境、国土、海洋与水利等所有生态领域案件。

“另外，在各地积极推广生态功能检察室的典型案例和经验，积极发挥派驻生态检察室的功能作用，依法打击破坏资源、侵占林地等违法犯罪行为，使生态功能检察室真正成为老百姓身边生态资源的守护者。”孙建博最后表示。